万亿蛋糕迎大考 环保PPP将“有法可依”

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“十三五”开局之年，供给侧结构性改革成为各界关注的焦点。

财政部PPP中心近日发布全国PPP综合信息平台项目库季报第2期，截至2016年3月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目7721个，总投资87802.47亿元，比1月末分别增加724个、6480.47亿元。截至目前PPP入库项目的落地率为21.7%，比1月末落地率高出2个百分点。

按回报机制统计，使用者付费项目3671个，投资363万亿元，分别占入库项目总数和总投资的47.5%和41.3%；政府付费项目2211个，投资1.94万亿元，分别占28.6%和22.2%；可行性缺口补助项目1839个，投资3.21万亿元，分别占23.8%和36.5%。

另据各方意见，自2016年3月起，将“污水处理”二级行业由“生态建设和环境保护”一级行业划分至“市政工程”一级行业。市政工程领域目前共有2704个项目，总投资23846亿元。其中，污水处理、市政道路、供水、垃圾处理等4个二级行业的项目数分别为647个、404个、319个、226个，占市政工程项目总数的59%。

此外，污水处理、海绵城市、管网（包括地下综合管廊）、垃圾处理（不包括垃圾发电）等18个二级行业成为PPP项目库中项目数较多及投资额较大的行业。

准备必须充分
　　
值此背景，大力引进民间资本进入环保领域，优势自不待言。

“在环保领域推进PPP模式，不仅能够有效开放市场，引入技术更全面、竞争更激烈的民间资本，与此同时也能在政府层面促进环保产业的发展。”环保部规划院PPP中心主任逯元堂指出，引入PPP模式，使环境保护不再是单纯的“政府工程”，它能动员全社会、激励更多企业投身国家的环保事业。

当然，在环保领域实施PPP模式也有难处。众所周知，环保相比其他产业，具有公益性、复杂性、技术性的特点。因此无论是在，还是在实施建设的过程中，都面临着巨大挑战。

“我们在实施PPP时发现，在付费机制方面，除了污水处理项目运行有较为完善的使用者支付体系，以及在垃圾处置项目上实行政府补贴，但是其他的项目收费机制都很不完善。这使得PPP落地实施难度相比其他领域要高得多。”逯元堂举例解释，在饮用水源地保护方面，更多的还是靠政府补贴，没有很好的引入民间资本，使得项目难以维持。同样是污水处理，其中有不同的技术路线、处理工艺，其对应的是不同的投资成本、技术效果及项目回报。

“实际上PPP是手段，核心是提高环境治理的效率、保障供给、改善环境质量。”逯元堂提出，作为运营主体，首先应该着力建立完善的金融机制，不应只着眼于PPP项目推进本身。

“双低”难题仍待解

但值得注意的是，2015年5月政策层面顶层设计明确之后，地方就开始掀起一阵PPP启动的热潮，集中推介、招标，一些地方还纷纷成立了地方性的PPP引导基金，这都使得PPP项目签约规模急剧攀升。据统计，仅2015年下半年签约规模就已达近万亿。

“目前来看PPP推进的速度还在加快，相比去年的密集启动、示范推广阶段，今年将会是PPP项目加速落地的一年，明后年还会持续热潮。”业界资深人士金永祥介绍说。而在推进热潮背后，经过前期的快速发展和项目的逐步落地，一些现实问题开始逐步显现，其中为突出的就是落地率和民间资本参与率“双低”的问题。

另一方面，民间资本仍望而却步。“想进的进不去，进去的对回报率也不满意，这就是现状。”参加过多次公路铁路噪声降噪材料招标的新光有限公司总经理阙秀明告诉记者。此外，很多项目对民资的进入门槛过高，部分领域甚至还存在“定向门槛”的乱象，这些都打击了民间投资的积极性。

对此，金永祥表示，民间资本不是不想进，“想参与的都参与了，问题在于不想参与和不能参与”。具体而言，他指出，民间资本参与率低，很多都与项目本身特点有关，有些项目并不适合民间资本做，一是回报率低的，二是资金规模要求大的，三是公益性强的。

不过，随着政策扶持的不断加码，以及创新金融工具的陆续推出，2016年将是PPP项目推进过程中机遇与挑战并存的一年，PPP项目将开启商业化发展的新阶段，同时迎来落地执行阶段的大考。

推动PPP立法迫在眉睫

　　对此，众多学者认为，长期来看，建立合理的机制，尤其是推动PPP立法，成为调动民间资本、社会资金参与PPP项目积极性的关键所在。

财政部此前表示，要进一步完善法律制度和政策扶持体系，尽快设立中国PPP引导基金，由中央财政出资，吸引市场主体共同参与，提高项目融资的可获得性。抓紧制订PPP项目财政管理办法，做好PPP立法准备工作，研究出台“以奖代补”措施。

相同的看法来自财政部条法司副司长周劲松。他表示，PPP立法要调整实体关系，包括调整行政关系和民事关系。公法和私法的发展趋势是“公法私法化和私法公法化”，要通过PPP立法，将公法和私法揉在一起。同时，PPP立法要对实践有引导规范和推动促进作用，是一个博弈的过程。

面对我国PPP项目落地难的现状，各级政府应当做到多方协调，PPP立法应当从中央到地方、从政府到企业大力推广以提高参与者的积极性。PPP立法应当重点规范包括合作主体、合作方式、合作领域、政府及社会资本的责权利、合作协议性质、合作程序等内容。

而在中国PPP研究院院长贾康看来，在PPP项目中，首先，作为合作伙伴的国有企业，与PPP项目的主管政府部门，不能存在行政隶属关系。其次，不能存在产权纽带关系。他建议，通过更多金融创新手段，诚如资产证券化、产权交易平台、股权操作等，把若干追求短时间回报的民间资本合在一起，完成比较长时间段的PPP项目。

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